从行政程序法典修订看澳门良政善治的法治路径 - 澳门动态

从行政程序法典修订看澳门良政善治的法治路径 新华澳报 永逸 「三五」规划明确提出「打造现代化法治澳门」的目标，并将「依法治理效能进一步提升」列为八大发展目标之一。行政法务司司长黄少泽曾在解读「三五」规划时指出，法治是澳门社会治理的根基与保障，必须推进澳门法律体系现代化，完善司法制度机制，提升司法效率，并深化区际及国际法律合作。在此框架下，优先检讨修订《行政程序法典》被列为立法工作的重中之重，其后逐步开展《民事诉讼法典》《行政诉讼法典》《刑法典》及《刑事诉讼法典》的修订工作。为此，澳门特区政府于十月九日至十一月九日展开为期三十二天的修改《行政程序法典》公开谘询。 良政善治，核心在于以法治框定行政权运行边界、平衡公权力效能与私人权益保障。澳门《行政程序法典》施行已近二十七年，本次全面修订，以行政现代化、程序简化、期间规范化为三大主轴，新增电子行政原则、建立程序负责人制度、优化通知与听证机制、压缩并明确行政办理期限，同步完善利害关系人权益保障与行政救济机制，不只是单纯的法规文字更新，更是澳门特区在「一国两制」框架下，透过程序法治重塑行政权运作方式，推进良政善治、建设现代化法治澳门的关键一步。这条法治路径的内涵，是在坚持行政主导体制前提下，以程序法定约束行政裁量，以制度简化释放治理效能，以透明参与凝聚社会共识，以权利保障夯实施政正当性，为澳门长远稳定发展与粤澳规则衔接筑牢法治底座。这次修法是特区深化公共行政改革、完善行政主导体制的关键立法工程，标志澳门良政善治选择一条程序法治先行、效能与权益并重、本土法治体系与数位治理同步迭代的道路，为「一国两制」下特区现代治理提供制度支撑。 《行政程序法典》是澳门公共行政的基础性法律，规范行政机关作出行政行为的整套程序规则，既是行政当局的行动准则，也是市民、企业面对公权力时的权利保障书，长期承担规范行政机关行为、平衡公共利益与私人权益的功能，构成澳门行政法治的核心支柱。但二十余年间，澳门社会发生深刻变化，面对澳门经济转型、粤澳合作深化、数位政务普及、社会对行政透明与可预期性要求持续提升，原有规则出现制度落差：传统书面行政模式难以适应电子化服务；部分办理期间模糊，行政决定周期不确定；跨部门行政协调、利害关系人参与、行政问责机制有待强化；横跨多部门的审批事项不断增多，横琴粤澳深度合作带来跨域行政服务需求，旧法典部分规则在时限、通知、电子行为效力、跨部门程序协调等方面出现滞后。 在此背景下，特区政府启动法典全面修订并开展公开谘询，将其作为深化公共行政改革、落实「三五」规划的核心立法工程。本次修法，跳出「单纯减少手续」的浅层改革思路，把程序正当性、行政效能、权利保障三者统一于法治框架，揭示澳门良政善治的根本路径：良政不能离开法治，高效行政不能以牺牲程序正义为代价，善治需要透过完备的行政程序制度，实现公权力自我约束、社会参与、权利救济的动态平衡。 良政善治，离不开可预见、可参与、可救济的行政程序。行政主导不等于行政权不受程序约束；高效施政，也不能以牺牲程序正义作代价。本次修法正是回应这一矛盾：透过法典层级的法律重塑，把公共行政改革的成果固化为法律规范，将施政理念转化为可执行、可审查的程序规则，推动治理模式从「结果导向」走向程序正义与治理效能双重导向，落实澳门「三五」规划建设现代化法治澳门的目标，夯实「一国两制」行稳致远的法治根基。 从本次修法可以归纳澳门良政善治的法治路径特征，可概括为三个统一。第一，坚持行政主导与程序约束相统一。澳门基本法确立行政主导体制，行政主导的优势在于决策统筹力强、回应社会需求迅速。但行政主导并非不受制约，良政善治要求行政权在法治轨道运行。《行政程序法典》就是行政主导的「程序笼子」，透过事前程序规范、事中利害关系人参与、事后行政申诉与司法救济，实现「放权提效」与「依法限权」同步推进，避免行政效能提升滑向权力随意化。 第二，效率价值与权利保障相统一。修法的双重目标，是提升行政效率与加强对私人保障。两者不是零和博弈。电子化、简化流程、期限法定，既减轻行政机关负担，也减轻市民负担；听证、资讯提供、救济机制，则守住私权底线。这是澳门行政法治的平衡美学：不走向「重权利轻效率」的僵化程序主义，也不走向「重效率轻程序」的管理主义。 第三，本土法律传承与现代治理革新相统一。澳门行政法体系有自身历史传统，本次修订不是全盘移植域外模式，而是立足澳门社会实况，借鉴各地公共行政改革经验，由专责跟进小组结合澳门多年行政实务，再透过公开谘询广纳社会意见，凝聚共识后推进立法。修法本身的谘询过程，也是良政善治的示范：重大法典修改，开放公众、专业团体、商界表达意见，让立法过程成为社会参与治理的过程，实现立法民主。 《行政程序法典》修订只是起点，纸面规范转化为真实治理效果，仍有系列挑战。其一，法律落地配套问题。电子行政要配套电子身份、电子文件存证、跨部门数据互认；程序负责人制度需要公务员队伍观念转变、职权划分、内部问责机制配合；期限规范落地，需要内部流程再造，避免出现「限期内程式化回覆，但实质问题未解决」的形式合规。 其二，行政救济体系的配套衔接。本次修法同步优化行政申诉机制，后续需要与行政诉讼制度联动，确保利害关系人在程序权受侵害时，有畅通、有效的救济渠道。程序规则如果缺少有效的救济与司法审查，规范容易沦为软约束。 其三，粤澳与横琴场景下的程序规则协调。随著横琴粤澳深度合作区建设，跨境行政事务增多，澳门行政程序规则如何在合作场景中与内地行政制度衔接，保障两地居民与企业权益，是未来行政法治需要持续探索的领域。 长远看，本次《行政程序法典》修法开启澳门行政法律体系现代化的系统工程。良政善治是持续的法治进程，不单止是一次性立法工程。后续需要持续跟踪法典实施效果，收集司法案例、行政实务、社会反馈，动态完善配套制度，推动公务员队伍树立程序法治思维，让「依程序行政」成为行政文化，而非单纯法律条文。 澳门《行政程序法典》修订，是观察「一国两制」下特区良政善治的标本。这条法治路径的核心逻辑是：良政始于程序，善治植根法治。以法典修订为抓手，把行政权运行的全流程纳入清晰、现代、平衡的程序规范之下，一方面释放行政主导体制的治理效能，回应社会对高效政务的期待；另一方面以程序正义保障市民与企业权益，维持公权力的可预见性与公信力。 这一实践证明，「一国两制」下澳门的良政善治，并不是简单追求施政速度，而是构建一套权责清晰、流程透明、参与有序、救济完备的现代行政法治体系。随著法典落地施行，澳门将持续完善本土法治基础，为自身经济多元、民生改善、粤澳融合提供制度保障，也为「一国两制」实践进入新阶段下特别行政区的现代治理积累可参考的法治经验。 （发自台北）