基层治理“向前一步” 文 《瞭望》新闻周刊记者 蒋婷是上海市杨浦区人民检察院公益诉讼检察室的见习主任，她日常的一项重要工作是开展预防性公益诉讼。不同于救济性公益诉讼“有损害才有救济”，预防性公益诉讼强调从治理前端入手，通过磋商、制发检察建议等方式，努力预防和消除苗头性、萌芽性风险隐患。 去年4月，蒋婷和同事们收到线索后到某高层民用住宅小区走访，发现小区长期存在楼道杂物堆积、防火设施损坏、消防设备配备不足等消防隐患，涉及120余户居民，遂向相关行政机关制发检察建议，协助其联动消防部门和所在街道，督促物业及时清理堵塞物、增设地下电动车停放区域的喷淋系统和火灾报警系统等。此后经专业人员、居民代表等现场确认，整改顺利完成，隐患得以消除。 从事后处置转向事前预防，在问题即将露头时介入解决，这正是近年来基层治理中采取源头治理方式降低风险隐患、化解矛盾纠纷的一个缩影。 2021年4月，《中共中央?国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出，坚持全周期管理理念，强化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。“十五五”规划纲要也对完善社会治理体系作出部署，再次强调坚持源头治理。 随着我国经济社会不断发展，超大城市治理、新业态兴起、城乡融合发展、人口老龄化等治理课题叠加，物业服务权责边界、回迁安置补偿标准、老旧小区适老化改造诉求多元等因素引发的矛盾纠纷生成速度加快、数量增多，被动接诉、事后处置的治理方式，日益面对同类问题易反复、治理成本走高等难题。 与此同时，在人口流动加速、利益诉求多元、社会关系复杂的情况下，不少基层治理事项跨领域属性增强，其中蕴含的风险具有一定的传导性、扩散性。运用系统思维、坚持整体施策，推动基层治理重心前置，能够更好防范风险。在此基础上，跳出“一事一议”的局限，深挖矛盾产生根源、补强治理链条，有助于提升基层治理的抗风险能力和整体效能。 “适应基层治理体系和治理能力现代化新需求，多地立足源头主动防控、矛盾前端化解，促进基层治理提质增效。近年来，网格化治理日趋精细化，大数据研判、智能预警等数字化技术应用持续赋能，也为基层治理关口前移提供了条件。”南开大学周恩来政府管理学院教授马学广说。 近期，《瞭望》新闻周刊记者在上海、四川、浙江、湖南等多地采访了解到，基层治理日益呈现“向前一步”态势：通过网格常态化走访、数字技术智能预警等方式及时发现风险隐患，从“事后救火”转向主动排查；通过分层分类回访、复核跟踪闭环销号、多部门诉前磋商协同处置等方式，从被动响应转向提前避免问题反弹；通过定期分析高频诉求、优化完善治理规则等方式，从个案化解转向预防同类问题发生。 “把基层治理的发力点前移至矛盾风险的萌芽阶段，是治理思维从单点处置转向系统施治的具体体现，目的是努力把有限的治理资源精准投放在更需要的时候、更合适的节点，降低治理成本、提升治理效能，积极回应人民群众对美好生活的新期待。”中共中央党校（国家行政学院）科学社会主义教研部教授向春玲说。 向前一步排查 实践中，一些风险隐患潜藏在日常场景中，其中既包括看得见的楼道堆物、消防设施破损等显性问题，也有隐藏于家庭内部、网络空间里的风险苗头。在矛盾形成、累积进而造成事故前，往往存在一定的时间窗口。通过定期巡访、台账管理、动态更新等常态化手段向前一步排查，能在风险尚未暴露前及时捕捉、精准识别，将其列为可登记、可处置的治理事项，纳入可预期、可追溯的治理流程，形成稳定的风险防控能力。 一些地方采取多种方式，努力让治理力量走在风险前面，及时感知、主动防患。在此基础上触发干预机制、分级归集风险，把治理力量优先投向高风险点位，实现治理效果最大化。 常态化网格走访，构建线下风险感知网络，把排查触角嵌入日常。 四川省成都市青羊区是老城区，常住人口密度大、老旧院落集中。当地实行网格员“每日巡访+重点日必访”机制，在巡访中尽早发现痛点问题。 草堂路社区青华路27号院的何大爷患有慢阻肺，依赖呼吸机吸氧。社区网格员夏威，将他的情况纳入特殊困难群体关爱服务台账。今年7月29日，社区突发停电，夏威第一时间将何大爷的用电诉求向所在属地的电力网格员魏瑶反馈，两人迅速携带应急保电设备赶到老人家中，为呼吸机提供应急电源。依托网格排查，青羊区今年已主动发现整治问题、化解矛盾纠纷5585件（次）。 数字化赋能，依托智能监测系统及时捕捉隐患，及时干预。 今年6月11日中午，胡先生驾车从浙江宁波赶往义乌，经过G92杭州湾环线高速（绍兴段）时感到困倦，将车停靠在硬路肩临时休整。车刚停下，他就接到了来自交管12123的提醒电话。 这有赖于浙江绍兴交警联合公安部交通管理科学研究所研发的“云桥”智能交通预警干预系统。监测到安全隐患后，系统即刻创建处置任务并自动调取全国车辆和驾驶人管理数据，并通过服务电话直连驾驶员进行劝导。“这套系统从源头端降低了事故和拥堵风险。”绍兴市公安局交管支队情报指挥和科技管理大队副大队长沈昱说。 目前，浙江省公安厅会同省交通运输厅推进的高速感知能力提升行动，已完成3.1万路自动巡检设备升级，覆盖里程占全省高速总里程的81.15%；依托大数据创新应用联合实验室研发的数智感知算法，对道路结构物异常、拥堵等20类异常事件和无证、疲劳驾驶等15类重点违法行为开展全天候监测，实现秒级精准识别。 分级研判风险，依托会商机制分类甄别线索，精准匹配处置力量。 在甘肃张掖甘州区，南街街道与辖区派出所通过常态化联席会议开展定期会商，共享共研摸排到的各类风险动态与基础信息，并按流程分流处置：对高风险个案由民警与街道社区工作人员组建专班联合处置；对低风险纠纷，统一推送至社区，纳入日常网格化管理范畴，尽最大努力把矛盾风险化解在萌芽阶段。 “不少风险隐患和矛盾纠纷都经历由小到大、由隐到显的演变过程，介入时间越早，回旋空间越大。向前一步排查，是治理力量走在风险前面的基础步骤，为后续处置提供有利条件。”北京工业大学社会学院院长、教授陈锋说。 向前一步化解 对矛盾纠纷发现得早，更要化解得实。现实中，许多矛盾纠纷涉及多个领域和条线。比如，常见的噪音纠纷，需住建、公安、卫健等多部门协同治理，提前将分散在各部门的解纷资源集中起来，开展一站式受理、一揽子调处，能够有效化解此类纠纷。还有一些矛盾纠纷事实简单、争议标的不大，具备就地化解的条件，通过及时引导、将适宜调解的纠纷在诉前分流，可有效降低当事人维权成本，节约司法资源。 此外，有的矛盾纠纷看似当场和解，但当事人情绪没有平复、履约意愿不强，容易出现调解后反悔、矛盾二次爆发等情况。这就要求把基层治理的时间轴往前移、把责任链条向后延，通过及时跟踪履约情况、当事人后续状态等，谨防案结之后再生波澜。 针对这些情况，多地聚焦已产生的矛盾，在治理链条衔接处、延伸端提前布防，防止小问题拖大、老问题反复。 依托社会治安综合治理中心（以下简称“综治中心”），及时推动多部门协同处置纠纷，避免问题升级。 2024年8月，湖南省湘潭县分水乡综治中心接到基层线索反映，辖区内某村村民方某日常表现出偏执症状和极端行为倾向。综治中心快速响应，牵头组建分水乡平安法治和应急管理办公室、司法所、派出所、社会事务综合服务中心、卫生院及该村“两委”人员组成的工作专班，负责重点监管、矛盾调解、应急处置、政策帮扶、医疗评估、情绪疏导等。此后，工作专班将方某送至专业医疗机构接受系统治疗，并对其家庭开展救助帮扶。据统计，2025年，分水乡共摸排矛盾纠纷165件，其中通过部门联动、专题会商等方式化解158件。 一些地方探索对已结案的纠纷闭环销号管理，把是否履约到位作为结案“硬杠杠”，避免矛盾化而又生。 甘肃省白银市明确要求综治中心在调解完成15日后启动“双回访”机制：回访双方当事人，核实协议履行情况、了解满意度；回访辖区网格员，排查是否有潜在风险隐患。当地平川区水泉镇村民刘某、王某之间发生交通事故纠纷达成调解协议后，区综治中心在“双回访”之外还引导双方到法院进行司法确认，赋予调解协议强制执行力，给当事人吃下定心丸。 根据矛盾类型、化解难度对已办结事项进行研判，可及时防止产生次生风险。 近期，上海市杨浦区人民检察院处理了一起因长期家庭矛盾引发的故意伤害致人死亡案件。案件依法办结后，承办检察官联合社区工作人员开展案后风险研判，了解到70多岁的受害人家属情绪异常，后续既缺少亲属照顾又没有经济来源，便及时对接民政、妇联等部门，为其申请司法救助金，并依托辖区妇联心律家公益项目为其提供心理疏导和生活关怀，避免了新的问题产生。 “案件办结不等于风险消除。对类似这样的情况，我们会对当事人的身心状况、沟通情况以及案件影响等进行综合评估，并及时介入防止矛盾激化。”上海市杨浦区人民检察院六部检察官翁倩雯说。 “矛盾纠纷并非一纸法律文书就可以终结，当事人之间的对立情绪、利益落差等不会在程序走完后自动消失。向前一步化解，既避免小矛盾演变成诉讼甚至恶性事件，又谨防‘纸面和解’，通过紧盯协议履约、持续跟踪回访，兼顾一次性处置和长期风险防控，尽最大努力做到案结、事了、人和。”武汉大学社会学院教授王德福说。 向前一步优化 深入分析基层治理实际可以发现，不少矛盾具有共性。一些群众诉求和矛盾纠纷表面上看分散、碎片化，实则潜藏着某个领域、区域、时段的集中性诉求。运用类案思维，向前一步推动相关机制、流程优化，能够助力基层治理从“一事一办”升级为“一类一治”。特别是依托大数据等技术手段分析“为什么同类问题会反复发生”，主动研判案件背后的深层原因，并采取预防性治理措施、推动人民群众和经营主体主动规避风险，有助于从源头提升治理精度，实现“未诉先办”。 推动行业漏洞前置整改，靶向督促相关部门完善管理规范，由点及面实现全域治理。 一些司法机构在办案过程中主动分析研判典型个案背后的深层原因，识别某一类案件反复发生的根源漏洞，向发案单位或主管部门提出针对性、预防性的监督意见，帮助从源头补齐治理短板。 近日，上海市杨浦区人民检察院处理了一起侵犯著作权案，当事人韩某未经许可从网络下载音乐并制作视频上传至某平台，非法获利数万元。案件办结后，该院向涉案视频平台就其存在的管理漏洞问题制发检察建议，建议其建立全流程账号监管、全方位审核机制，推动平台落实整改。 2025年，全国检察机关依法协同推进社会治理，针对发案单位、行业等管理漏洞制发检察建议1.7万件，从个案办理向行业治理延伸，把办案成果转化为社会治理效能。 定期梳理、研判基层治理中的高频问题，将“接诉即办”的效率优势升级为“未诉先办”的预防优势。 2024年11月，浙江舟山围绕小区电梯管理、物业服务、旅游消费等民生领域高频问题推出“一月一议一解决”工作机制，依托12345热线大模型对数据进行深度分析，每月将群众反映集中、涉及面广的突出问题确立为由市级协调解决的主题事项，由分管市领导牵头召开专题会议推动解决。据统计，该机制实施后至去年12月，舟山市12345热线相关高频领域投诉量下降超30%。 加强以案释法，引导经营主体、居民群众等主动规避风险、守法自律。 近期，聚焦牟利性职业索赔、恶意举报类等基层治理乱象，上海市杨浦区人民检察院以公开庭审为普法载体，现场向旁听群众、商户普及相关法律法规及违法后果，直观阐明恶意索赔行为需要承担的刑事法律后果。该院工作人员还走进商圈开展实景普法，在核心商圈户外大型电子屏滚动播放宣传内容，推送典型治理案例，震慑潜在违法行为，净化辖区内营商环境。 “通过司法监督、数据研判并精准施策、释法普法等多种方式推动类案同治，有利于精准捕捉、填补治理空白。”向春玲说。 从风险前置排查到纠纷前端化解，再到类案系统优化，基层治理“向前一步”并非单一环节的探索，而是治理链条的系统性前移、治理体系的整体性升级。这一转变的可持续性，在于建立与之相匹配的保障机制。比如，排查需要网格化管理、数字技术的协同支撑；化解需要提升跨部门联动效能、推动治理力量下沉、增强履职综合能力等；优化则需要进一步畅通从类案分析到优化治理之间的衔接渠道。 “更为重要的是，这些机制之间须形成闭环：让排查发现的问题顺畅进入化解流程，让化解中获得的有效信息转化为机制优化的依据，让优化成果反过来提高排查和化解的精准度，以源头治理方式的持续升级，促进基层治理整体效能提升。”向春玲说。? （参与记者：张康喆 兰天鸣 董小红 马剑 谢奔）